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生態環境主管部門在實施新固廢法過程中,需要關注的幾項履職重點:

2020-09-22 09:15:07

生態環境主管部門在實施新固廢法過程中,需要關注的幾項履職重點:


01“危廢經營許可證”更名為“危廢許可證”

內蒙古環評新固廢法將“危險廢物經營許可證”更名為“危險廢物許可證”,刪去了“經營”二字,以淡化生態環境部門行業管理色彩。生態環境部門依法對收集、貯存、利用、處置危險廢物的單位提出環境管理要求,并對這些單位的環境污染防治活動進行監督管理。

老固廢法第57條規定,從事收集、貯存、處置危廢經營活動的單位,向縣級以上環保部門申領經營許可證;從事利用危廢經營活動的單位,向國務院環保部門或者省級環保部門申領經營許可證。并授權由國務院制定具體管理辦法。

2004年5月30日,國務院令第408號公布了《危險廢物經營許可證管理辦法》,于2004年7月1日起施行。之后,又進行了兩次修訂,分別于2013年12月7日和2016年2月6日通過施行。

《危險廢物經營許可證管理辦法》第3條規定,危險廢物經營許可證按照經營方式,分為危險廢物收集、貯存、處置綜合經營許可證和危險廢物收集經營許可證兩種。并在第7條明確,危險廢物收集經營許可證,由縣級環保部門審批頒發;危險廢物收集、貯存、處置綜合經營許可證由省級環保部門審批頒發;醫療廢物集中處置單位的危險廢物經營許可證,由其所在地設區的市級環保部門審批頒發。

《危險廢物經營許可證管理辦法》的適用范圍是危險廢物收集、貯存、處置許可證,并未對危險廢物利用許可證進行規定。根據老固廢法第57條規定,從事利用危廢經營活動的單位,向國務院環保部門或者省級環保部門申領經營許可證。新固廢法第80條規定“從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的單位,應當按照國家有關規定申請取得許可證”,即刪除了老《固廢法》第57條關于申領利用危廢許可證的規定,且沒有明確回答如何申領利用危廢許可證。但是,新固廢法第80條授權“許可證的具體管理辦法由國務院制定”,因此,還需盡快出臺關于申領利用危廢許可證的相關規定。


02.工業固廢申報登記制度融入排污許可證:

新固廢法刪除了老固廢法第32條,即取消了工業固廢申報登記制度,取而代之的是排污許可制度。新固廢法第39條規定,產生工業固廢的單位應當取得排污許可證,排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定;產生工業固廢的單位應當向所在地生態環境主管部門提供工業固廢的種類、數量、流向、貯存、利用、處置等有關資料,以及減少工業固廢產生、促進綜合利用的具體措施,并執行排污許可管理制度的相關規定。

第78條規定,產生危險廢物的單位已經取得排污許可證的,執行排污許可管理制度的規定。同時,在第104條明確,未依法取得排污許可證產生工業固廢的,由生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治,處10萬元-100萬元的罰款;情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準,責令停業或者關閉。根據生態環境部《排污許可管理辦法(試行)》第6條的規定,由設區的市級環保主管部門負責核發排污許可證,生態環境部負責指導全國排污許可制度實施和監督,各省級生態環境部門負責本行政區域排污許可制度的組織實施和監督;地方性法規對排污許可證核發權限另有規定的,從其規定。


03.取消固廢防治設施驗收許可:

新固廢法取消了生態環境部門對固廢污染防治設施竣工驗收的行政許可,改為由建設單位自主驗收。老固廢法第14條中“固體廢物污染環境防治設施必須經原審批環境影響評價文件的環境保護行政主管部門驗收合格后,該建設項目方可投入生產或者使用”,修改為新固廢法第18條第二款“建設單位應當依照有關法律法規的規定,對配套建設的固體廢物污染環境防治設施進行驗收,編制驗收報告,并向社會公開?!敝链?,所有涉及竣工驗收許可的法律條款都已經修改完畢,意味著環境保護設施竣工驗收許可制度徹底退出歷史。


04.工業固廢監管任務新增較多:

新固廢法中生態環境主管部門新增的關于工業固廢監管的任務較多,如轉移固體廢物出省、自治區、直轄市行政區域利用未報備案的,產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固廢的單位沒有依法及時公開固廢污染環境防治信息的,產生工業固廢的單位未建立固廢管理臺賬并如實記錄的,以及沒有依法取得排污許可證產生工業固廢的違法行為,都要作出處罰。各級生態環境主管部門應當對產生工業固廢的單位加強現場監督,現場執法時要檢查產廢單位是否建立了工業固廢產生、收集、貯存、運輸、利用、處置全過程的污染環境防治責任制度,是否建立了工業固廢管理臺賬,是否對暫時不利用或者不能利用的固廢建設了貯存設施,或者采取了無害化處置措施等。若有工業固廢有關違法行為,內蒙古環評則按照新固廢法第102條進行處罰,高可以罰100萬元。


05.加強危險廢物監管是重中之重:

各級生態環境主管部門應當監督產生危廢的單位,是否制定了危廢管理計劃,是否按照國家標準貯存、利用、處置危廢,危廢是否混入非危廢中貯存,是否建立危險廢物管理臺賬,以及是否通過國家危險廢物信息管理系統向所在地生態環境主管部門申報危險廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料等。若生態環境主管部門發現危廢有關違法行為,則按照新固廢法第112條和第114條進行處罰,高可以罰500萬元,這在生態環境保護法律中,是高額度的處罰。


06.“代為處置”職責要履行到位:

大家要特別關注新固廢法第113條中關于“代為處置”的規定,這是在老固廢法第55條基礎上修改的。根據這幾年的實踐情況來看,這是一個比較大的追責風險點。新固廢法第113條規定“危險廢物產生者未按照規定處置其產生的危險廢物被責令改正后拒不改正的,由生態環境主管部門組織代為處置,處置費用由危險廢物產生者承擔;拒不承擔代為處置費用的,處代為處置費用一倍以上三倍以下的罰款”。老固廢法第55條規定“產生危險廢物的單位,必須按照國家有關規定處置危險廢物,不得擅自傾倒、堆放;不處置的,由所在地縣級以上地方環保部門責令限期改正;逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的,由所在地縣級以上地方環保部門指定單位按照國家有關規定代為處置,處置費用由產生危險廢物的單位承擔?!毙吕瞎虖U法的區別在于,一是由生態環境部門指定單位代為處置,改為由生態環境部門組織代為處置。從實際案例來看,產廢單位逃跑了或者是破產了的情況比較多,生態環境部門沒有經費,沒有經費就沒有單位來代為處置,所以落實不了而難以履職到位,有的地方生態環境部門還因此被追責。改為組織代為處置,在遇到產廢單位逃跑了或者是破產了的情況,就可以向政府報告申請處置經費墊資,先解決危廢的污染問題,等追查到產廢單位,再由其承擔處置經費,因為被危廢污染了的環境要盡快修復。

二是執法主體由所在地縣級以上地方環保部門,改為生態環境主管部門,地方環保部門是指縣級以上、省級以下(含省級)環保部門,現在改為“生態環境主管部門”,即各級生態環境主管部門都有職責。2010年3月1日起實施的《環境行政處罰辦法》(環境保護部部令第8號),其中第18條規定“兩個以上環境保護主管部門都有管轄權的環境行政處罰案件,由先發現或者先接到舉報的環境保護主管部門管轄”,即誰先發現誰處罰。根據新固廢法第101條的規定,“發現違法行為或者接到對違法行為的舉報后未予查處的”,“由本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令改正,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。新固廢法第101條還規定“應當作出行政處罰決定而未作出的,上級主管部門可以直接作出行政處罰決定?!?/p>

三是根據實際情況,增加了對拒不承擔代為處置費用的,可以處代為處置費用1倍-3倍的罰款。


07.用好有獎舉報和信息公開制度:

固廢和危廢對環境的污染都具有隱蔽性和滯后性,固廢和危廢造成的污染,治理起來不僅難度大而且需要高昂的治理費用,既耗時耗力,又非常艱巨。而另一方面,固廢和危廢有關違法行為,很難及時被發現,需要依靠群眾舉報,違法者非法排放、傾倒、處置傾倒的地方周圍的群眾是好的監督者,實際的案例也絕大多數都是依靠群眾舉報發現的。新固廢法第31條明確了“有獎舉報”制度,一是授權“任何單位和個人都有權對造成固體廢物污染環境的單位和個人進行舉報”。二是要求“生態環境主管部門和其他負有固體廢物污染環境防治監督管理職責的部門應當將固體廢物污染環境防治舉報方式向社會公布,方便公眾舉報”。三是“接到舉報的部門應當及時處理并對舉報人的相關信息予以保密;對實名舉報并查證屬實的,給予獎勵”。四是“舉報人舉報所在單位的,該單位不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復”。為便于群眾監督違法者,新固廢法還新增了多條關于信息公開的條款,例如第29條要求生態環境主管部門應當會同住建、農業、衛生等部門,定期向社會發布固體廢物的種類、產生量、處置能力、利用處置狀況等信息;產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位,應當依法及時公開固體廢物污染環境防治信息,主動接受社會監督;利用、處置固體廢物的單位,應當依法向公眾開放設施、場所,提高公眾環境保護意識和參與程度。第16條要求,建立全國危險廢物等固體廢物污染環境防治信息平臺,第28條要求建立產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和其他生產經營者信用記錄制度,將相關信用記錄納入全國信用信息共享平臺。


08.善用查封扣押、按日計罰、雙罰制等新手段:

新固廢法在法律責任一章新增查封扣押、按日計罰、雙罰制等新執法手段,既增加了處罰種類,又提高了罰款額度,為大大提高違法成本提供了法律依據。第27條明確了查封扣押制度,授權生態環境主管部門和其他負有固體廢物污染環境防治監督管理職責的部門,對于可能造成證據滅失、被隱匿或者非法轉移的,以及造成或者可能造成嚴重環境污染的,可以對違法收集、貯存、運輸、利用、處置的固體廢物及設施、設備、場所、工具、物品予以查封、扣押。第119條明確了按日計罰制度,單位和其他生產經營者違反本法規定排放固體廢物,受到罰款處罰,被責令改正的,依法作出處罰決定的行政機關應當組織復查,發現其繼續實施該違法行為的,依照《中華人民共和國環境保護法》的規定按日連續處罰。新固廢法有4條明確了雙罰制,即不僅要對單位處以罰款,還要對單位的負責人員處以罰款。其中,第103條、第114條、第118條的執法主體是生態環境主管部門,第108條的執法主體是城鎮排水主管部門。新固廢法第103條是繼2018年新《水污染防治法》第81條首次對拒絕、阻撓執法的處罰做出規定之后,在生態環境法律中再次明確對拒絕、阻撓執法的處罰,但是增加了雙罰制,新《水污染防治法》第81條僅對拒絕、阻撓執法的單位處2萬元-20萬元的罰款,新固廢法第103條不僅規定對拒絕、阻撓執法的單位處5萬元-20萬元的罰款,還要求對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,處以2萬元-10萬元的罰款。新固廢法第114條、第118條是首次在生態環境法律中明確對法定代表人、主要負責人處以罰款,之前出臺的生態環境法律中的雙罰制都是對直接負責的主管人員和其他責任人員處以罰款,并且罰款的額度在所有生態環境法律中也是高的,第114條規定,對于無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的,處100萬元-500萬元的罰款,對其法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員,處10萬元-100萬元的罰款。


09.對6項違法行為移送公安機關拘留:

新固廢法第120條對需要移送公安機關予以拘留的6項違法行為做出了明確規定:一是擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物,造成嚴重后果的;二是在生態保護紅線區域、長久基本農田集中區域和其他需要特別保護的區域內,建設工業固體廢物、危險廢物集中貯存、利用、處置的設施、場所和生活垃圾填埋場的;三是將危險廢物提供或者委托給無許可證的單位或者其他生產經營者堆放、利用、處置的;四是無許可證或者未按照許可證規定從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的;五是未經批準擅自轉移危險廢物的;六是未采取防范措施,造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者其他嚴重后果的。以上這些違法行為,尚不構成犯罪的,由公安機關對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員處10日-15日的拘留;情節較輕的,處5日-10日的拘留。


10.配套適用兩高司法解釋和相關法規:

需要特別強調的是,一些有關固廢和危廢的違法行為,不僅違反固廢法的要求,還觸犯刑法構成了犯罪,應當依法追究刑事責任。新固廢法第123條規定,違反本法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。例如,非法排放、傾倒、處置危險廢物達到三噸(含三噸)以上的違法行為,根據“兩高”關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋第1條的規定,認定為“嚴重污染環境”,即已經構成犯罪,應按照《刑法》第338條“污染環境罪”定罪處罰,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金。

又如,無危險廢物許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動,嚴重污染環境的,根據“兩高”關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋第6條的規定,按照《刑法》第338條“污染環境罪”定罪處罰;同時構成《刑法》第225條“非法經營罪”的,依照處罰較重的規定定罪處罰。明知他人無危險廢物許可證,向其提供或者委托其收集、貯存、利用、處置危險廢物,嚴重污染環境的,根據“兩高”關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋第7條的規定,以共同犯罪論處。

此外,《刑法》第152條“走私廢物罪”、第339條“非法處置進口的固體廢物罪”和“擅自進口固體廢物罪”等,都需要與新固廢法配套實施。那么,新問題來了,既違反固廢法,又觸犯刑法的,是先予以行政處罰,再向公安機關移送,還是先向公安機關移送,再處罰?根據原環境保護部、公安部和人民檢察院2017年1月25日發布實施的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》,其中第16條規定,環保部門向公安機關移送涉嫌環境犯罪案件,已作出的警告、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證的行政處罰決定,不停止執行;未作出行政處罰決定的,原則上應當在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后,再決定是否給予行政處罰;涉嫌犯罪案件的移送辦理期間,不計入行政處罰期限。

第17條進一步規定,公安機關對涉嫌環境犯罪案件,經審查沒有犯罪事實,或者立案偵查后認為犯罪事實顯著輕微、不需要追究刑事責任,但經審查依法應當予以行政處罰的,應當及時將案件移交環保部門。因此,既違反固廢法,又觸犯刑法的,先向公安機關移送,生態環境主管部門已作出的警告、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證等行政處罰的決定,不停止執行,涉及到罰款部分的處罰決定暫停執行;如果公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后,生態環境主管部門再執行罰款部分的處罰決定;如果依法追究刑事責任了,不再執行罰款部分的行政處罰。向公安機關移送之前,生態環境主管部門未作出行政處罰決定的,在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后,可以給予行政處罰。如果依法追究刑事責任了,仍應作出警告、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證等行政處罰的決定,不再執行罰款部分的行政處罰。


一點建議:

固廢和危廢,不僅是生態環境監管中專業性、復雜性、技術性強的領域,而且是引發環境糾紛風險大的領域,也是追責多的領域。尤其是危廢,具有感染性、腐蝕性、易燃性、毒性等一種或多種危險屬性,造成的環境污染比大氣污染和水污染嚴重,且污染不可逆、難以治理,社會公眾對危廢造成的環境污染問題也十分敏感。危廢來源廣泛、種類繁多、特性各異、復雜多變,僅《國家危險廢物名錄》中就有四十六大類479種危廢,實踐中還有不少需要根據危險廢物鑒別標準來識別的危險廢物,而危險廢物鑒別方法比較復雜也使得鑒別周期較長,成本較高,也造成監管難度增加。

另一方面,正因為有關固廢和危廢執法監管的專業性太強,加之相關培訓遠遠不夠,造成現場執法監管往往只關注大氣污染和水污染,固廢和危廢執法監管尚未有效納入日常環境執法監管范疇。因此,各級生態環境部門要加強對生態環境監管和執法人員在固廢和危廢方面的專業知識培訓,以及相關法規的培訓,如《危險廢物經營許可證管理辦法》《國家危險廢物名錄》《危險廢物鑒別技術規范》和危險廢物鑒別系列標準和通則等,內蒙古環評為貫徹落實好新固廢法打下良好基礎。

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